预防未成年人犯罪工作的困境及措施

发布时间：2025-11-20 来源: 河北省人民检察院 作者：佚名

　　

　　作者

　　朱新燕，河北省邯郸市人民检察院党组书记、检察长

　　党的二十届三中全会指出，要强化未成年人犯罪预防和治理。近年来，未成年人犯罪总体呈上升态势，如何有效预防未成年人犯罪，已成为维护社会秩序稳定、经济社会发展亟待解决的一项重要课题。2024年6月起，H市检察院在全市开展了预防未成年人犯罪专项工作，从一般预防、临界预防、再犯预防三个维度出发，通过法治教育、分级干预、分域防控、阵地建设等措施，有效遏制未成年人犯罪的高发态势。本课题以H市预防未成年人犯罪专项工作为视角，通过总结未成年人犯罪案件情况和预防未成年人犯罪专项工作开展情况，剖析工作中遇到的新问题，寻找未成年人犯罪呈上升态势的症结，进而提出针对性举措，以期有效降低未成年人犯罪率。

　　一、H市预防未成年人犯罪工作实践现状

　　2024年H市检察机关受理审查逮捕和审查起诉未成年人犯罪人数较2019年分别上升101.47%、72.50%。总体来看，未成年人犯罪整体呈上升趋势。2019年至2024年，从涉及的罪名来看，主要集中在盗窃、故意伤害、寻衅滋事、帮助信息网络犯罪活动等罪名，占未成年人刑事案件总数的73.67%。从涉罪未成年人特征来看，一是犯罪低龄化趋势明显。实施犯罪时16周岁以下的人数占比15.34%。二是家庭环境因素影响明显。家庭存在单亲、离异等问题的占比81.47%；存在父母监护不当问题的占比86.11%。三是受教育水平低，无学无业人数占比70.64%。四是曾因违法犯罪被处罚的人数上升趋势明显，且72.56%的未成年人在犯罪发生前存在不良行为。从犯罪地点来看，涉及民宿、日租房、旅馆业、歌舞场所、台球厅、网吧等重点场所的案件占比28.14%。

　　专项工作开展以来，未成年人犯罪高发态势有所遏制，2024年6至12月，全市公安机关未成年人刑事立案件数和人数分别同比下降14.81%、24.43%。主要做法有：一是建立联席会议机制。检察院、公安、教育、市场监管等16个成员单位建立预防未成年人犯罪工作联席会议机制，市预防联席会议办公室（以下简称“市预防联席办”）设在市检察院。市预防联席办成立了9个督导组，定期对各地各部门开展督导，凝聚工作合力。二是加强法治教育。暑期前实现法治教育全覆盖，开学季开展“法治教育宣传月”活动，全市170余万名中小学生接受法治教育。三是强化分级干预，对筛查出的不良行为未成年人、一般违法行为未成年人、严重违法行为未成年人，确定包联责任人，进行有针对性的帮教。四是细化分域防控。建立定期巡查机制，对问题场所和行业网点进行整改，对从业人员开展普法教育，增设安保设施，增加安保人员，铲除未成年人犯罪土壤。五是优化阵地规范建设。H市已建成一所专门学校，学校整体运行平稳。全市社会观护基地数量增至27个，上百名罪错未成年人正在接受社会观护。全市设立家庭教育指导站135个，开展家庭教育指导近千人次，促进改善了未成年人家庭教育环境。

　　二、预防未成年人犯罪工作的实践困境

　　（一）分级干预、精准矫治方面存在的问题

　　一是分级标准不明确。各地各部门对不良行为、一般违法行为、严重违法行为未成年人认定标准掌握不一，特别是对不良行为未成年人，有的县填报数据近500人，有的县填报仅报送个位数，数据明显不均衡、不准确，部分未成年人处于矫治落空状态。同时，未成年人风险评估的指标和体系不够完善，影响分类的准确性和分级干预的效果。二是包联主体职责不清晰。缺乏对包联责任人具体职责的规定，未实现无学无业、跨区域违法犯罪未成年人的包联主体职责全覆盖。此外，各包联主体在信息获取、线索推送等方面沟通衔接不畅，在干预措施制定及责任落实等方面存在信息壁垒。三是监督机制不完善。缺乏明确的督导评价机制，从未成年人监护失责线索发现，到风险评估，再到未成人保护等方面，还没有形成一整套完整的监督机制，致使包联责任人的工作积极性不高，“一人一方案”的落实效果欠佳，难以为未成年人提供有针对性、实质性的干预。四是法治教育仍需加强。部分法治副校长对法治教育重点不了解、职责认识不全面，忽视对偏远地区学校和职业学校的法治教育。同时学校履行法治教育的主体责任不到位，未将法治课程纳入日常课程。

　　（二）分域防控方面存在的问题

　　一是网约房、日租房、电竞酒店、密室逃脱、剧本杀等新业态重点场所的法律规制不完善。虽然文化和旅游部等五部委《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》将有关场所纳入监管范畴，但对如何细化落实和追责惩戒尚不明确。二是执法部门监管职责不清。台球厅、烟酒、文身等特殊行业的监管权限尚未明确。虽然《未成年人文身治理工作办法》对卫生健康、市场监管、商务等部门的审批监管职责作出了规定，但仍存在权责不清、相互推诿的情况。三是执法部门监管存在漏洞、监管方式滞后。执法部门对辖区内重点场所的底数不清，线上预约增加了监管难度。公安机关对旅馆业的监管，多是停留在张贴“五必须”①标识上，还存在成年人登记开房未成年人入住、未成年人不登记不核实即开房、未成年人未经前台悄悄溜入等情况。

　　（三）阵地建设方面存在的问题

　　一是专门学校作用未能充分发挥。“够罪不够罚”和三次以上一般违法未成年人人数与专门学校设计最大招生量存在很大差距，且因硬件设施不符合分区闭环管理的条件而未能实现将“够罪不够罚”未成年人全部送入专门学校的要求。此外，专门学校的管理人员和派驻民警数量有限且缺乏经验，无法满足专门教育需求。二是社会观护基地和家庭教育指导站未全面实质化运行。由于缺乏系统规定、责任划分不明晰及人员条件制约，部分社会观护基地和家庭教育指导站未实质化运行或运行效果未达预期。

　　三、预防未成年人犯罪工作的应对措施

　　（一）坚持理念引领，把牢正确方向

　　一是坚持和贯彻“预防就是保护，惩治也是挽救”理念，综合运用司法办案、法治教育、协同共治等各项举措，一体推进惩治和预防未成年人犯罪工作，努力遏制未成年人犯罪上升态势。二是全面准确贯彻宽严相济刑事政策，坚持“宽容不纵容”，根据未成年人的犯罪性质、主观恶性、危害后果不同，采取相应的惩戒教育措施。对于犯罪情节恶劣、主观恶性较深的未成年人依法起诉惩处，决不纵容。三是认真落实“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，采取依法惩治、精准帮教和提前预防有机结合，最大限度促进涉罪未成年人回归社会，力防未成年人重新犯罪。

　　（二）明确工作职责，强化履责担当

　　预防未成年人犯罪工作牵涉众多职能部门，要实现未成年人权益保护的最佳效果就要做到司法保护与社会保护有机结合形成合力，进一步细化相关部门的工作职责，共同做好预防未成年人犯罪工作。②

　　一是明确分级干预的包联主体及职责。各部门应准确汇总和动态调整在校的不良行为未成年人情况，精准开展包联。对有不良行为的未成年人，应确保在学校有专门老师、在家庭有家长负责管理教育，在社会有村（居）委会专门人员、综治网格员及时掌握有关情况；对有一般违法行为的未成年人，公安机关应予以包联；对有严重违法行为的未成年人，及时送入专门学校，暂时无法送入的，由公安机关落实包联责任。学校应落实法治教育的主体责任，对学生有针对性地开展法治教育。各政法机关领导干部应发挥示范带头作用，严格履行法治副校长职责。教育行政部门会同政法机关，在确保法治副校长全覆盖的情况下，向情况复杂、地处偏远等法治教育难度较大的学校倾斜。

　　二是明确重点区域的治理主体及职责。公安机关应根据未成年人犯罪案件发生频次，对重点区域形成台账，准确掌握和动态更新重点街道、小区、广场、城乡结合部的情况。更换老旧监控设施，增加盲区监控设施。在重点区域与时段增加巡防力量，并联合街道办、社区充实安保力量。

　　三是明确重点场所的监管主体及职责。公安机关应加强对酒店、宾馆等场所，尤其是网约房、民宿、日租房等新业态场所的监管，定期开展摸底排查，督促从业者落实“五必须”要求，配备智能识别监控等设备，防止人证不一现象。③文化旅游部门应加强对网吧、KTV的监管，防止违规接待未成年人，公安机关对组织未成年人进行陪侍进行监管。文化旅游部门应加强对剧本杀、密室逃脱等新业态娱乐场所管理，督促从业者做好适龄提醒，落实除节假日、休息日及寒暑假外，不向未成年人提供活动的要求。④市场监督管理部门应落实未成年人禁入酒吧及禁止售酒的监管职责，文化旅游部门配合对具有歌舞娱乐性质的酒吧进行监管。各地各部门的相关责任由综合执法局统一行使的，综合执法局应依照权限做好监管工作。

　　四是明确重点行业的监管主体及职责。烟草部门、市场监督管理部门应对违规向未成年人售烟、售酒问题进行治理。市场监督管理部门对文身服务市场主体（除医疗卫生机构）经营活动进行监督检查和处罚，卫生健康部门对医疗卫生和医疗美容机构经营活动进行监督检查和处罚。

　　（三）注重建章立制，促进长效长治

　　一是加强分级干预的制度建设。检察机关牵头制定包联工作指导意见。综合考虑未成年人的年龄、性格、家庭环境等因素，制定科学合理的评估和分级标准。明确包联责任人具体职责和工作要求，建立包联工作台账，对未成年人的干预措施定期回访，跟进调整包联措施。建立未成年人责任包联工作评价机制，定期总结，奖优惩劣。建立异地包联机制，发现被包联对象为异地人员时，向属地相关单位制发落实包联工作的提示函或移送函，并抄送属地联席办。教育行政部门牵头联合司法机关制定法治副校长工作评价办法，促使法治副校长履职尽责。

　　二是加强分域防控的制度建设。公安机关应牵头制定网约房、民宿、日租房、电竞酒店等新业态旅馆业治安管理办法。明确网约房、民宿、日租房、电竞酒店的经营性质、准入条件和接待流程，制定明确的处罚措施，提高违法成本。文化旅游部门牵头制定加强剧本娱乐经营场所管理的实施办法，明确相关标准，规定未履行未成年人保护职责需要承担的责任等内容。

　　三是建立案件反查机制。检察机关应牵头建立未成年人犯罪案件反查工作机制。公安机关、检察机关对办理的涉未成年人案件，开展逐案反查工作，发现未成年人犯罪案件高发、娱乐场所违规接待未成年人、经营者向未成年人出售烟酒、提供文身服务和无业无学相关线索的，及时向有关部门移送并跟踪整改到位。

　　四是建立健全监督机制。有关责任单位应设立举报电话和邮箱，鼓励对侵害未成年人权益的行为进行举报。发挥检察监督作用，通过行政公益诉讼，督促行政机关依法履行职责。对违规向未成年人提供服务，侵害未成年人权益的新业态平台和从业者提起民事公益诉讼。⑤

　　（四）规范阵地建设，增强矫治成效

　　一是优化专门学校的建设。对现有专门学校进行分区管理适配化改建，建设新的标准化专门学校，严格执行“强制入校”规定，确保将全部“够罪不够罚”未成年人送入专门学校。司法行政部门和教育行政部门分别选派能力素质强的民警和教师充实到专门学校队伍中，通过开展培训等方式提升专业能力和管理教育能力。

　　二是推动家庭教育指导站及社会观护基地实质化运行。制定工作规范，明确具体定位、建设标准、各部门职责、运行机制，细化工作流程。妇联、团委应发挥桥梁纽带作用，牵头建立家庭教育指导师、心理咨询师等专业人才库，组成专业工作队伍。各部门应及时推送问题家庭和罪错未成年人线索，并协助家庭教育指导站和社会观护基地开展工作，针对未成年人的个人特点开展多部门共同参与的联合帮教和救助措施。⑥

　　（五）探索数字赋能，驱动提质增效

　　党的二十大报告鲜明提出加快建设“数字中国”。建设预防未成年人犯罪“数智”平台，对未成年犯罪态势进行实时分析，挖掘治理线索，实现精准预防。

　　一是信息收集与分析。归集各部门的数据，汇聚形成包含人员关系库、行为专题库等多个子库的全量未成年人数据库。通过分析，实现对未成年人犯罪的全域感知、全程可控、动态呈现、可视研判。

　　二是分类分级管理。结合数据精准“画像”后对罪错行为进行分级，制定针对性矫治举措并推送至包联责任人。建立个性化电子档案，记录罪错未成年人的基本信息、成长经历、风险评估结果、干预措施等，便于追踪管理。

　　三是实时监测预警。通过数据碰撞和关键词筛选，精准识别社会治安管理松散、违法犯罪频发的重点区域、场所和行业，推送至相关部门进行重点管理和防控，以实现源头预防。

　　四是便捷教育矫治。在平台内实时上传法治信息，录入家庭教育指导站、未成年人观护基地、法治教育基地信息，线上开展学习帮教和效果评估，为家长和未成年人提供便捷的服务。

　　①“五必须”是指公安部提出的旅馆经营者在接待‌未成年人入住时必须遵守的五项规定，即‌必须查验入住未成年人身份、‌必须询问未成年人‌父母或其他‌监护人的联系方式、‌必须询问‌同住人员身份关系、‌必须加强‌安全巡查和‌访客管理、‌必须立即向‌公安机关报告可疑情况。

　　②姚建龙、公长伟：《未成年人保护中的国家亲权理念研究——以新未成年人保护法为重点》，载《预防青少年犯罪研究》，2021年第12期，第16页。

　　③宋志军：《儿童最佳利益：少年司法社会支持体系之伦理议题》，载《浙江工商大学学报》2019 年第5期，第6页。

　　④文化和旅游部、公安部、住房和城乡建设部、应急管理部、市场监管总局《关于加强剧本娱乐经营场所管理的通知》第四条规定，除国家法定节假日、休息日及寒暑假期外，剧本娱乐经营场所不得向未成年人提供剧本娱乐活动。

　　⑤渠成林、刘佳 ：《检察公益诉讼视角下的未成年人网络权益保护》，载《中国检察官》2020年第12期，第53页。

　　⑥温慧卿：《未成年人国家亲权的内涵、原则与制度构建》，载《少年儿童研究》2021年第1期，第29页。

原文链接：https://www.he.jcy.gov.cn/llyj/202511/t20251111_7236509.shtml
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